Informacje ogólne

System kontroli zarządczej to sposób spojrzenia na organizację, który ma ułatwić zarządzanie nią w uporządkowany sposób. Istotą tego systemu jest wyznaczenie i ścisłe sprecyzowanie celów do osiągnięcia oraz przypisanie im zadań do zrealizowania przez jednostkę. Dla osiągnięcia pożądanych wyników funkcjonowania systemu niezbędny jest bieżący nadzór (monitorowanie) efektów i inicjatyw (zadań) do realizacji.
Obok orientacji na realizację celów i zadań, specyficznym dla kontroli zarządczej jest akcentowanie indywidualnej odpowiedzialności kierownika jednostki. Jednocześnie system kontroli zarządczej, przenikając przez wszystkie obszary działalności jednostki, zakłada jej samodoskonalenie, a także monitorowanie i poprawianie realizowanych przez nią procesów.
Dzięki usystematyzowanym standardom, kontrola zarządcza stanowi model opisujący kluczowe obszary zarządzania jednostką, umożliwiający m.in. monitorowanie i ocenę jej działalności. Kryteriami służącymi ocenie kontroli zarządzania w owych kluczowych obszarach są jej cele wskazane w ustawie.
Kontrola zarządcza jest systemem skupiającym wszystkie działania wspierające zarządzanie w jednostce. Istotnymi czynnikami ryzyka związanymi z efektywną realizacją zadań w zakresie kontroli zarządczej jest niezależne, równoległe funkcjonowanie w jednostkach kilku systemów zarządczych, utrudniające skuteczne wykorzystanie narzędzi, pomiarów, analiz i wyników w tych systemach. W takich przypadkach niezbędnym wydaje się przeanalizowanie skuteczności i stopniowa integracja funkcjonujących systemów, w szczególności powiązanie regulacji wewnętrznych i rozwiązań systemowych oraz metod i wyników działań prowadzonych w ramach systemów zarządczych.

Terminologia

Ilekroć w niniejszym opracowaniu jest mowa o:

1. dyrektorze lub kierowniku jednostki – należy przez to rozumieć dyrektora izby skarbowej;
2. izbie administarcji skarbowej lub jednostce - należy przez to rozumieć izbę administracji skarbowej wraz z podległymi urzędami skarbowymi, działającą w zakresie spraw organizacyjno-finansowych;
3. kierowniku komórki organizacyjnej – należy przez to rozumieć naczelnika wydziału, kierownika działu, kierownika samodzielnego oddziału, kierownika oddziału, kierownika samodzielnego referatu, kierownika referatu, kierującego samodzielnym wieloosobowym stanowiskiem pracy, kierującego wieloosobowym stanowiskiem pracy oraz pracownika zatrudnionego na jednoosobowym stanowisku pracy;
4. ryzyku – należy przez to rozumieć możliwość zaistnienia zdarzenia, które będzie miało wpływ na realizację założonych celów lub zadań mierzone skutkiem i prawdopodobieństwem jego wystąpienia;
5. standardach kontroli zarządczej lub standardach – należy przez to rozumieć standardy kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych, stanowiące załącznik do komunikatu Nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 15, poz. 84);
6. ustawie o finansach publicznych lub ustawie - należy przez to rozumieć ustawę z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 284 ze. zm.).

Określenie celów i zadań oraz mierników ich realizacji

Standardy kontroli zarządczej zalecają określenie celów i zadań w co najmniej rocznej perspektywie, a także przypisanie im mierników, celem monitorowania ich realizacji. Podstawowym dokumentem wyznaczającym cele i zadania dla Ministerstwa Finansów (w skrócie: MF) i nadzorowanych przez MF jednostek jest plan działalności Ministra Finansów. Uwzględniając cele i zadania w nim zawarte, Departament Administracji Podatkowej w Ministerstwie Finansów (w skrócie: DAP) sporządza plan DAP, który identyfikuje priorytetowe cele i zadania dla DAP oraz nadzorowanych jednostek, w tym izb skarbowych. Plan DAP jest przekazywany odpowiednio do jednostek nadzorowanych. Dyrektorzy są zobowiązani do realizacji i monitorowania zadań im przypisanych, zawartych w planie DAP. W tym celu dyrektorzy sporządzają plany celów/zadań izb skarbowych, zawierające szczegółowe cele, zadania i mierniki ich realizacji określone z uwzględnieniem przyjętego systemu wyznaczania celów i mierników w administracji podatkowej.
System ten zbudowany jest w oparciu o wyznaczanie celów strategicznych i ich delegowanie (kaskadowanie), monitorowanie, ocenę stopnia ich realizacji oraz powiązanie uzyskanych rezultatów z systemem nagród. Podstawowym założeniem kaskadowania jest to, że cele jednostek podległych wynikają z celów jednostek nadzorujących, a tworzenie celów i ich rozdział „z góry na dół" pozwala na delegowanie odpowiedzialności za rezultat. System ten dotyczy mierników centralnych opartych o cele wyznaczane przez Ministra Finansów dla poszczególnych izb skarbowych. Cele i mierniki ich realizacji wyznaczane są w następujących obszarach:

• zapewnienie wpływów budżetowych,
• zmniejszenie zaległości podatkowych,
• budowa przyjaznej administracji podatkowej,
• poprawa jakości działania i innowacyjności administracji podatkowej,
• zmniejszenie skali oszustw podatkowych.

Stosowany system mierników jest wykorzystywany do przeprowadzania analiz na poziomie regionalnym i lokalnym oraz wyznaczania zindywidualizowanych zadań dla podległych urzędów skarbowych (służących realizacji celów wyznaczonych przez MF). Mierniki osiągnięcia celów stają się przy tym elementami systemu kontroli zarządczej. Głównym założeniem formułowania mierników jest możliwość odzwierciedlenia w nich ilościowego i jakościowego stopnia osiągnięcia postawionych celów.
Efektywnie funkcjonujący i monitorowany w izbie skarbowej system zarządzania zapewnia transparentność jej funkcjonowania. Jasno wyznaczone cele i mierniki wskazują oczekiwany poziom realizacji zadań oraz rzeczywisty poziom ich wykonywania, w związku z czym jednostka ma możliwość na bieżąco monitorować efektywność swoich działań i je doskonalić.
Opracowując plan celów/zadań dyrektor, w uzgodnieniu z DAP, formułuje zadania i ich wymierne rezultaty, w szczególności te, które stanowią realizację celów z planu DAP. Dyrektor dodatkowo zamieszcza w swoim planie zadania dla nadzorowanych urzędów skarbowych. Na ich podstawie zostają wyznaczone konkretne zadania do wykonania przez urzędy skarbowe. Informacje o zadaniach do zrealizowania są przekazywane nadzorowanym urzędom skarbowym w formie i terminach przyjętych przez nadzorującego dyrektora.

Zarządzanie ryzykiem 

Cele i zadania, które są ujęte w planie celów/zadań mają swoje odzwierciedlenie również w systemie zarządzania ryzykiem funkcjonującym w jednostce, dzięki któremu gromadzone są informacje o najistotniejszych ryzykach zagrażających realizacji celów i zadań, prawdopodobieństwie i skutkach ich wystąpienia oraz o adekwatnych mechanizmach kontrolnych minimalizujących możliwość materializacji ryzyka bądź minimalizujących jego skutki.
Standardy kontroli zarządczej zalecają nie rzadziej niż raz w roku przeprowadzenie identyfikacji i analizy ryzyka w odniesieniu do celów i zadań oraz określenie stosownych mechanizmów kontroli jako odpowiedzi na konkretne ryzyko. Należy podkreślić, iż zarządzanie ryzykiem jest procesem permanentnym, skupionym na bieżących działaniach, podejmowanych by realizować założone cele i zadania przy uwzględnieniu ryzyka z nimi związanego.
Identyfikację i analizę ryzyka w stosunku do zadań wynikających z planu celów/zadań izby skarbowej, przeprowadza się raz w roku, równolegle z określaniem celów i zadań na kolejny rok.
Nie określa się minimalnej ani maksymalnej liczby ryzyk, którą należy zidentyfikować i przeanalizować. Istotne jest, aby zidentyfikowane ryzyka w rzeczywisty sposób opisywały zagrożenia, które mogą wpłynąć na realizację celów i zadań jednostki. Należy wziąć pod uwagę fakt, iż określenie zbyt dużej ilości ryzyk może powodować problemy w zarządzaniu nimi.
Po zidentyfikowaniu ryzyk i przypisaniu im odpowiedniego poziomu istotności, należy podjąć decyzję o postępowaniu z nimi, skupiając się przede wszystkim na określeniu rodzaju reakcji na ryzyka istotnie zagrażające realizacji zadania wskazanego w planie jednostki (kontrolowanie i ograniczanie ryzyka, przeniesienie ryzyka, zakończenie działań obarczonych ryzykiem, tolerowanie ryzyka).

Monitorowanie realizacji celów i zadań. Przeglądy okresowe.

Zgodnie ze standardami kontroli zarządczej, kierownicy jednostek zapewniają monitoring realizacji celów i zadań, który uwzględnia przede wszystkim stan realizowanych celów i zadań oraz ich efekty w porównaniu do wcześniejszych założeń. Realizacja rocznych planów w izbach skarbowych skoncentrowana jest na realizowaniu zadań w nich zawartych. To przekłada się na zrealizowanie zadań w ramach celów priorytetowych określonych w planach izb skarbowych, przyjętych na podstawie planu DAP. Realizacja zaplanowanych zadań przez izby skarbowe przekłada się także na realizację zadań przypisanych DAP, co z kolei przekłada się na realizację części zadań określonych dla członków Kierownictwa MF. Na podstawie informacji sporządzanych przez członków Kierownictwa MF, powstaje podstawowy dokument sprawozdawczy z działalności MF i nadzorowanych jednostek, jakim jest sprawozdanie z wykonania planu działalności Ministra Finansów.
Powyższy cykl jest procesem sprawozdawczym opierającym się na sporządzaniu sprawozdań cząstkowych dotyczących realizacji celów i zadań rozpisanych na poszczególne jednostki i komórki organizacyjne MF.
W izbach skarbowych kluczowym i podstawowym dokumentem z punktu widzenia ww. procesu jest sprawozdanie z wykonania planu celów/zadań. W ramach działań monitorujących realizację zaplanowanych zadań, dyrektor sporządza:

• sprawozdanie z wykonania planu celów/zadań za I półrocze,
• sprawozdanie z wykonania planu celów/zadań za rok poprzedni.

Jednocześnie, w celu oceny stopnia realizacji zaplanowanych zadań oraz przeanalizowania potencjalnych zagrożeń, dyrektor na bieżąco monitoruje proces realizacji zadań oraz w przypadku zagrożenia ich wykonania, podejmuje niezbędne działania ograniczające zagrożenia. W procesie monitorowania biorą udział również naczelnicy podległych urzędów skarbowych w odniesieniu do zadań im przypisanych w planie celów/zadań izby skarbowej. Sprawozdanie z wykonania planu celów/zadań za I półrocze jest wynikiem monitorowania podejmowanych zadań w ramach okresowego przeglądu. Ma ono charakter zbliżony do sprawozdania z wykonania planu celów/zadań za rok poprzedni, jednak należy zachować pewną elastyczność i dokonując oceny mierników warto uwzględnić specyfikę okresu dokonywanego przeglądu. Efektem będzie tu rekomendacja dotycząca prawdopodobieństwa realizacji zaplanowanych zadań oraz ewentualna decyzja w zakresie podjęcia działań naprawczych.

Samoocena systemu kontroli zarządczej

Zgodnie ze standardami kontroli zarządczej, w izbach skarbowych co najmniej raz w roku dokonuje się samooceny kontroli zarządczej, w terminie umożliwiającym wykorzystanie jej wyników jako materiałów źródłowych do sporządzenia oświadczenia o stanie kontroli zarządczej. Samoocena kontroli zarządczej może dotyczyć poszczególnych procesów zachodzących w izbie skarbowej lub obszarów działalności czy też poszczególnych elementów kontroli zarządczej.
Samoocenę przeprowadza się wykorzystując opracowane do tego celu kwestionariusze lub ankiety (w tym elektroniczne i/ lub anonimowe) wypełniane przez osoby kierujące komórkami organizacyjnymi w izbie i/ lub pracowników. Decyzja, co do zakresu, formy i sposobu przeprowadzenia samooceny należy do dyrektora izby skarbowej.

Audyt wewnętrzny

Audyt wewnętrzny jest działalnością niezależną i obiektywną, której celem jest wspieranie kierownika jednostki w realizacji celów i zadań poprzez systematyczną ocenę kontroli zarządczej i czynności doradcze. Zadanie realizowane w ramach audytu wewnętrznego stanowi jedno ze źródeł zapewnienia o stanie kontroli zarządczej w jednostce.

Ocena stanu kontroli zarządczej

Kontrola zarządcza w izbach skarbowych jest monitorowana i poddawana ocenie. Celem tego działania jest identyfikacja jej słabości i niedoskonałości tak, aby prawidłowo zaprojektować i zastosować odpowiednie środki naprawcze dla racjonalnego zapewnienia realizacji celów i zadań izby skarbowej w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy. Właścicielem i głównym zainteresowanym wynikami oceny jest dyrektor izby skarbowej. Ocena jest dokonywana zarówno przez jednostkę (np. przy wykorzystaniu kontroli wewnętrznej lub audytu wewnętrznego), jak i przez inne zewnętrzne podmioty, np. instytucje sprawujące nadzór, kontrolę lub prowadzące audyt zewnętrzny czy ocenę.
Informacje pozwalające na ocenę kontroli zarządczej w izbie skarbowej mogą pochodzić w szczególności z następujących źródeł:

• monitorowanie realizacji celów i zadań,
• wyniki samooceny kontroli zarządczej,
• system zarządzania ryzykiem,
• wyniki pracy audytu wewnętrznego,
• wyniki kontroli wewnętrznych,
• wyniki kontroli zewnętrznych i audytów zleconych,
• analiza skarg i wniosków,
• analizy informacji naczelników podległych urzędów skarbowych o funkcjonowaniu kontroli zarządczej w urzędach skarbowych,
• analizy informacji kierowników komórek organizacyjnych w izbie skarbowej o funkcjonowaniu komórek organizacyjnych.

Podsumowaniem przeprowadzonej oceny kontroli zarządczej na podstawie dostępnych źródeł jest oświadczenie dyrektora o stanie kontroli zarządczej w jednostce. W oparciu o zebrane informacje i materiały źródłowe dyrektor izby skarbowej sporządza corocznie oświadczenie o stanie kontroli zarządczej w izbie skarbowej oraz informację o jej funkcjonowaniu w podległych urzędach skarbowych.
Dyrektor izby skarbowej przekazuje oświadczenie oraz informację, o których mowa wyżej, do Ministerstwa Finansów.